摘要：在人民法院的人员构成中，院长、庭长的地位特殊、职责重大。他们既属于审判人员，也是审判人员的管理者；既要履行审判职责，也要履行与其职务相适应的其他职责。由于院长、庭长直接指导办案，直接管理法官，因而在审判管理工作中，其审判管理责任也更大，特别是在法院内部的层级管理中，更是发挥着不可替代的核心作用。面对新的形势和任务，如何抓好审判管理工作，不断提高法院科学管理的水平，实现向管理要公正、要效率、要形象、要公信的目标，已经成为院长、庭长当前必须加以考虑的问题。
一、强化院长、庭长行使审判管理权的迫切性
准确把握法院管理的中心工作，遵循司法活动内在规律，建立符合审判规律和特点的审判管理机制，是不断深化法院改革的一项重要内容。然而，司法实践中，在院长、庭长行使审判工作的监督管理方面存在脱节和弱化趋势，制约了保障审判组织依法独立行使裁判权等措施的实施。
（一）院长庭长管理行政化管理浓厚
法院管理是涵盖审判管理、人事管理和司法政务管理的一个有机体系，而院长庭长分别作为法院、业务庭的代表人，其职责必然包含对审判业务、工作人员和后勤保障事务的管理，三种管理权归集于一身。目前，院长、庭长管理行政化倾向浓厚，院长庭长三种管理权的边界模糊不清，过多的事务性管理工作已经成为影响其充分行使审判管理权的主要障碍。审判管理权难以真正发挥作用。同时，审判管理的范围、程序长期缺乏制度性框架，权责难以明晰，导致院长庭长的审判管理权处于自发行使、各自为政状态。
（二）院长庭长审判管理权呈局限性
院长庭长行使审判管理权的主要手段是听取重大疑难案件的汇报，履行法定的程序转换、审限延长审批职责等，审判管理的方式、途径单一，范围、内容具有局限性。有的仅在问题暴露后才进行管理，缺乏事前、事中管理；有的院长庭长在签发裁判文书时仅仅是作文字把关；有的管理思维模式固定，只是关注案件质量和效率；院长庭长的审判管理取决于其自觉性和其实质影响力，制度化、规范化不足。
（三）院长庭长审判管理权边缘化
“一五改革”后，院长庭长处在一个十分尴尬的地位，除了对需提交审判委员会讨论的案件进行审查外，对其他案件过问的正当性在很多时候都会遭到法官的质疑，被认为是干预了审判组织的独立裁判权，其结果是不想管的院长庭长正好借此机会撒手不管，而想管的院长庭长又不知道如何管，院长庭长的审判管理职责边缘化。
二、院长庭长行使审判管理权的定位
构建院长庭长的审判管理权，需要明确其与审判权的界限，理顺与其他层级主体审判管理权的关系。
（一）理顺院长庭长审判管理权与其他层级主体审判管理权的关系
审判管理权从行使主体来讲，包括法院内部不同层级主体对审判执行工作的管理，也包括上级法院对下级法院的指导。基层法院的审判管理主要包括审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的管理。 审判委员会、合议庭及独任审判员作为审判组织，在组织内部分别享有相应的审判管理职能，如审判长行使对庭前准备工作的组织、督促和检查等管理职能。法院、业务庭作为审判机构，其审判管理权由其代表人院长庭长行使。院长庭长的审判管理不仅包括重大疑难复杂个案的微观管理、案件程序控制的中观管理，还包括对整个庭、分管的业务条线、甚至整个法院审判工作的宏观管理。职能机构则是专项行使审判管理职能的业务部门，如综合行使审判管理职能的机构，即成立审判管理办公室。职能机构主要通过案件流程管理、案件质量评查、审判质效评估等手段实现专项或综合的管理职能，其工作成果体现为质量评查报告、质效评估数据等形式。
在审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的审判管理中，审判组织即要对组织内部审判事务实施管理，也要接受院长庭长和职能机构的审判管理。从审判管理权发展的历程来看，职能机构行使的审判管理权是院长庭长审判管理权的让与和整合，两者存在一定的交叉关系。 院长庭长行使审判管理职能需要借助职能机构的管理成果，对本部门的审判执行情况分析，查找问题并提出对策，并不断健全审判管理制度。职能机构管理的对象是全院的审判工作，因此，院长庭长也要树立接受管理的理念，在部门内部积极配合职能机构开展审判管理工作。由此可见，三个层面审判管理权的协作、配合砌建了审判管理的大楼，三者不可混淆、不可替代。
（二）明晰审判权与审判管理权的界限
审判权、审判管理权是司法运行中性质截然不同的两种权限，两者在权力主体、依据、程序、目的方面均存在显著差异。同时，两者也存在相互配合、相互制约的依存关系。审判管理权衍生、从属于审判权，是对审判权的监督、制约，同时也保障审判权的良性运行。审判权作为裁判权，具有独立性，天然地抵抗外来的干预，审判管理权也因而受到审判权的反向制约。因此，审判管理权的行使应尊重审判权的自然特性，遵循其规律，对于涉及审判权行使的方面，如法官对实体权利义务的裁断，适时、克制、不介入。为此，需要科学界定审判管理权的边界，厘清和明确审判管理的范围和内容，也就是要健全和完善案件流程管理、质量评查、审判质效评估、监督指导等审判管理制度，以规范审判管理权的行使和切实发挥审判管理的作用。
三、加强院长庭长行使审判管理权的建议
院长庭长审判管理权与审判组织、职能机构审判管理权的重要区别是管理范围的差异。审判组织属于自负其责，职能机构则是对全院的审判工作进行中观管理，而院长庭长的审判管理则辐射了微观、中观、宏观管理三个部分。院长庭长审判管理范围的广泛性决定了管理手段的多元化，需要并必将借助于案件质量评查、案件流程管理和审判质效评估“三位一体”的审判管理系统 ，构建点、线、面管理相结合的审判管理体系。
（一）以重大个案管理为重点，加强点上管理
院长庭长的点上管理，是指以个案管理为重点，加强对重大、疑难、复杂或者新类型的案件、当事人反映强烈的群体性纠纷、有可能矛盾激化的案件等的管理，对案件实体裁决依法行使监督指导权，并做到管理到位但不越权、不越位。一方面要充分尊重审判组织和审判人员对个案的独立裁判权，庭长不同意合议庭意见的，可以建议合议庭进行复议，并以书面形式明确提出需要复议的问题和理由；合议庭复议后，庭长仍不同意合议庭意见的，可以提交分管院领导提请院长决定提交审判委员会讨论，但不得改变合议庭的意见。另一方面院长庭长采取列席合议庭评议、听取汇报、查阅案卷等方式对案件进行审批和审核，着重审查案件争议的事实是否查清，认定争议事实的证据是否充分，程序是否合法，法律适用是否正确，案件的处理结果是否公平、合理，是否符合法律效果和社会效果的有机统一。
（二）以审判流程管理为依托，实现线上管理
目前，各地法院普遍建立起审判流程管理制度，并由业务部门负责案件信息录入，由审判管理办公室等职能部门对信息录入的及时性、准确性、全面性进行督查。院长庭长的线上管理，则可依托审判流程管理系统，以节点控制为核心，着重对案件的立案、送达、开庭、裁判、执行、归档、上诉移送等审判流程节点进行监管，从而达到对案件全程的动态跟踪和事中管理。在整个流程运行中，庭长应及时将立案庭移交来的案件进行分配，合理配置本庭的法官资源，确定案件承办人、合议庭组成人员等，对于重大案件，可以决定亲自参加审判；院长庭长应强化审限监控，及时对预警案件进行催办和督办，履行好程序转换、程序延长等事项的审批和重点管理，提高办案效率。
（三）以案件质量评查和审判质效评估为载体，抓好面上管理
案件质量评查应由职能机构承担，如案件质量评查办公室，基层法院则大部分由审监庭承担，对案件立案、审判、执行的程序、实体以及法律文书、案卷归档的质量进行全面监督，对上级法院改判或发回重审的案件、再审改判案件等进行重点评查。案件评查中发现的问题往往在质量评查通报中予以反映。同时，质效评估数据系统应由审判职能机构负责，如成立审判管理办公室，定期对审判质效评估数据进行提取、分析和通报，以实时反映审判执行工作动态。
院长庭长的面上管理以全面掌握审判执行工作基本态势为基础，进行综合指导，对此，应注重借助质量评查结果和质效评估数据。一是针对质量评查中发现的问题，开展针对性的调查研究工作，并组织专题研讨、专项培训，预防和减少类似错误。二是仔细研判审判质效评估数据，分析审判执行整体运行态势，作为优化审判指导监督、实现科学管理的依据；定期召开院务会或工作例会，研究审判质效评估数据及其变化，认真查找审判执行工作中存在的问题，尤其注意抓住案件审判执行中的倾向性、苗头性问题，深入研究背后的实质原因，提出改进措施和建议，并督促落实改进。三是定期主持召开审判长联席会、典型或新类型案例评析会，统一同类案件裁判的价值取向和法律适用。四是定期主持召开二审改判、发回重审案件、涉诉信访案件例会，分析研究存在的普遍性问题，提出解决方案并督促落实。五是组织常规培训、法官讲坛和庭审观摩等活动，开展新的法律法规及司法解释的学习，相互交流审判经验，研讨实践中的疑难问题，提高法律适用能力。
松原市人民政府关于印发松原市行政复议听证程序规定的通知
吉林省松原市人民政府
松政发〔2008〕10号
松原市人民政府关于印发松原市行政复议听证程序规定的通知
各县(区)人民政府，市政府各委、办、局:
现将《松原市行政复议听证程序规定》印发给你们，请认真按照执行。
二OO八年三月十日
松原市行政复议听证程序规定
第一条 为规范行政复议听证程序，保障行政复议机关依法办理行政复议案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于我市行政区域内的行政复议机关在审理行政复议案件过程中依法组织的听证。
第三条 行政复议听证应当坚持公正、公开的原则，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议听证应当公开举行。
第四条 申请人与被申请人在行政复议听证中的法律地位平等。
第五条 行政复议听证可以依申请人申请或者第三人申请或者由行政复议机构决定举行。申请人、第三人要求听证的，应当向行政复议机构提出书面申请，行政复议机构认为要求合理的，可以决定举行行政复议听证。
行政复议机构决定举行行政复议听证的，应当以书面形式告知听证参加人。
行政复议机构不得委托其他机构或者组织实施听证。
第六条 行政复议听证参加人包括行政复议申请人、被申请人、第三人和其他人员。
前款所称其他人员是指证人、鉴定人、翻译人员和听证有关的人员。
第七条 行政复议听证应当在行政复议被申请人依法答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料后，行政复议决定作出前举行。
第八条 行政复议听证在1名首席听证员和2名听证员的组织下进行。其中首席听证员由行政复议机构负责人指定，主持行政复议的听证活动。
首席听证员可以指定一名听证员主持听证活动。
第九条 首席听证员履行下列职责:
(一)决定本次行政复议听证的听证员。
(二)决定行政复议听证的时间、地点和方式。
(三)根据案情需要询问行政复议听证参加人。
(四)决定通知有关的行政复议参加人参加听证。
(五)决定证人作证，行政复议听证参加人补充证据。
(六)决定行政复议听证的延期。
(七)主持听证活动，维持听证秩序。
第十条 听证设书记员1名，负责制作听证笔录和其他事务工作。
第十一条 首席听证员、听证员或者书记员有下列情形之一的，应当回避:
(一)与申请人、被申请人、第三人是近亲属的。
(二)与本案有其他关系，可能影响对案件公正处理的。 前款规定，适用于勘验人、鉴定人和翻译人员。 首席听证员的回避，由行政复议机构负责人决定;听证员、书记员的回避，由首席听证员决定。
第十二条 行政复议申请人、被申请人、第三人在行政复议听证活动中享有下列权利:
(一)认为首席听证员、听证员或者书记员与本案有利害关系的，可以申请其回避;
(二)可以委托l—2人作为代理人参加行政复议听证;
(三)进行陈述、辩论和质证;
(四)听证结束前作最后陈述。
第十三条 行政复议申请人、被申请人、第三人在行政复议听证活动中承担下列义务:
(一)按时到指定地点出席行政复议听证;
(二)遵守行政复议听证纪律;
(三)如实回答听证员的询问，如实陈述、举证;
(四)委托代理人的，应当出具授权委托书，明确委托事项和权限;其中被申请人不得委托本机关工作人员以外的人员作为代理人。
行政复议的被申请人承担举证责任。但申请人在下列案件中应当提供证据材料:
(一)涉及行政赔偿的行政复议，对具体行政行为造成的损害应当提供证据;
(二)不作为的行政复议，应当提供曾经申请的证据。
第十四条 行政复议机构决定举行行政复议听证的，应当在行政复议听证举行前7日，将听证通知书送达行政复议听证参加人。案件复杂或者证据材料较多的，还应当在行政复议听证前3日通知申请人、被申请人、第三人交换证据。
第十五条 当事人有正当理由不能按时参加听证的，应当在举行听证3日前告知行政复议机构，经行政复议机构同意，可以延期。
行政复议机构自行决定举行的听证及应申请人、被申请人的要求举行的听证，第三人不能按时参加听证的，不影响听证的举行;行政复议机构应第三人的要求举行的听证，第三人有正当理由不能按时参加听证的，依照前款规定延期。
第十六条 当事人放弃参加听证的，应当在举行听证的3日前告知行政复议机关。
当事人放弃参加听证的，听证是否继续举行，由行政复议机关决定。
当事人放弃参加听证或者无正当理由拒不参加听证的，不得要求再举行听证。
第十七条 行政复议听证通知书应当载明下列事项:
(一)被通知者的姓名或者名称。
(二)案由。
(三)举行行政复议听证的时间、地点。
(四)首席听证员、听证员、书记员的姓名。
(五)告知被通知者有关注意事项。
第十八条 行政复议听证开始前，书记员应当查明申请人、被申请人;第三人和其他听证参加人是否到场，宣布听证纪律。 行政复议听证开始时，首席听证员应当核对本次听证参加人的身份，宣布案由和首席听证员、听证员、书记员名单，告知申请人、被申请人、第三人有关的权利义务，询问申请人、被申请人、第三人是否提出回避申请。
第十九条 行政复议听证按下列顺序进行:
(一)被行政复议的具体行政行为有书面形式的，由被申请人出示并宣读;无书面形式的，由被申请人陈述具体行政行为;对要求履行法定职责的行政复议案件，应查明被申请人接受申请人申请的事实，申请人提出申请或要求的事实及理由，被申请人拒绝履行或不予答复的事实和理由。
(二)申请人提出行政复议的请求，进行陈述，并对自己的主张出示相关证据。
(三)被申请人答辩，陈述具体行政行为的事实、理由依据，并出示相关证据。
(四)第三人进行陈述，并可对自己的主张出示相关证据。
(五)申请人、被申请人、第三人对证据进行质证。
(六)申请人、被申请人、第三人进行辩论。
(七)申请人、被申请人、第三人分别作最后陈述。
第二十条 书记员应当将行政复议听证的全部活动记入笔录。
行政复议听证笔录应当载明下列事项:
(一)行政复议听证参加人姓名或者名称、住址;
(二)首席听证员、听证员和书记员姓名;
(三)举行行政复议听证的时间、地点、方式;
(四)案由;
(五)申请人请求、陈述、事实和理由;
(六)被申请人答辩的事实和理由，依据、证据及其他材料; (七)第三人的陈述、事实和理由;
(八)证人的证言;
(九)质证、辩论的内容;
(十)申请人、被申请人、第三人的最后陈述。
第二十一条 行政复议听证结束后，本次听证的笔录应当交申请人、被申请人、第三人审核无误后签名或者盖章;拒绝签名或者盖章的，由首席听证员在听证笔录上注明情况。
行政复议听证笔录中有关证人证言部分，应当交证人审核无误后签名或者盖章。
听证笔录应当附卷。
第二十二条 行政复议听证认定的事实应当作为行政复议机构审理行政复议案件的事实依据。
第二十三条 有下列情形之一的，应当决定延期听证:
(一)申请人死亡或者法人、组织解散，需等待权利义务继承人或者法定代表人参加听证的;
(二)申请人、被申请人因不可抗力不能参加听证的; (三)作为公民的申请人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的。
第二十四条 申请人、被申请人、第三人及其他听证参加人违反听证纪律致使听证无法继续进行的。首席听证员应当终止听证，并按规定建议有关部门依法追究当事人的责任。
第二十五条 本规定自公布之日起施行。
附件:行政复议听证程序
附件:
行政复议听证程序
听证书记员:
一、核对听证参加人(申请人、被申请人、第三人及其他行政复议听证参加人身份)。
二、宣布听证纪律。
(一)未经首席听证员允许不得发言、提问;
(二)未经首席听证员允许不得录音、录像和照相;
(三)未经首席听证员允许听证参加人不得退场;
(四)不得吸烟和随地吐痰;
(五)旁听人员不得大声喧哗，不得鼓掌、哄闹或者进行其他妨碍听证秩序的活动;
(六)关闭通信工具。
三、向首席听证员报告听证会准备就绪。
首席听证员:
一、宣布首席听证员、听证员、书记员名单。
二、宣布听证会开始，案由(申请人不服被申请人XX案)。 三、在听证活动中申请人、被申请人、第三人享有以下权利、义务。
(一)申请人、被申请人、第三人的权利是:
1.认为首席听证员、听证员或者书记员与本案有利害关系的，可以申请回避;
2.可以委托l—2人作为代理人参加听证;
3.进行陈述、质证和辩论;
4.听证结束前作最后陈述。
(二)申请人、被申请人、第三人承担下列义务:
1.遵守听证纪律;
2.如实回答首席听证员、听证员的询问，如实陈述;
3.委托代理人的，应当出具授权委托书，明确委托事项和权限;被申请人不得委托本机关工作人员以外的人员作为代理人; 4.申请人可对自己的主张提供证据，被申请人承担举证责任。 四、询问申请人、被申请人、第三人是否申请回避。
五、听证顺序。
第一阶段:
(一)被行政复议的具体行政行为有书面形式的，由被申请人出示并宣读;无书面形式的，由被申请人陈述具体行政行为;对要求履行法定职责的行政复议案件，应查明被申请人接受申请人申请的事实，申请人提出申请或要求的事实及理由，被申请人拒绝履行或不予答复的事实和理由;
(二)申请人就申请行政复议请求、事实和理由进行陈述; (三)被申请人就具体行政行为的事实和依据进行答辩;
(四)第三人就有关事实和理由进行陈述。
第二阶段:被申请人举证，申请人、第三人也可对自己的主张提出证据，进行质证。
第三阶段:辩论(首席听证员归纳案件焦点问题开始辩论，辩论顺序:申请人、被申请人、第三人)。
第四阶段:申请人、被申请人、第三人作最后陈述。
六、宣布听证结束(首席听证员、听证员、书记员、申请人、被申请人、第三人在听证笔录上签字)。
