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《警务活动宏观决策原则探讨》

关键词：警务活动 宏观决策

警务活动是警察和警察机关履行自己法定职责时所开展的业务与勤务活动的总称。不同警种的警务活动各有其特殊的规范要求和法律限制。本文是想从马克思主义国家学说的理论出发，从宏观上探索所有警务活动决策时应当共同遵循的一些基本准则。这既是警学理论要研究的内容，也是各级指挥官在决策、指挥实践中应当把握的基本宗旨和
方向。
一、政治优先原则
马克思主义认为，警察是国家机器的重要组成部分，它是人类社会发展到一定阶段，伴随国家的产生而出现的;它是实现统治阶级政治统治的有力工具。警察与政治 (POLICE&POLITIC)是紧密相连的。任何把警察游离于政治之外，把它归类到"福利的"、"全民的"范畴，都是幼稚的。从警察的本质属性出发，维护本阶级的最高的政治利益是其天职。政治优先原则要求在策划和实施警务活动中，始终要保持敏感的政治嗅觉，把维护政权和政治稳定列为首要任务，绝对不准危害国家的政治利益，而且要通过自己的警务活动，对一切危害国家安全、政权稳定及统治阶级政治利益的行为予以有力的干预、制止、镇压。当维护国家政治利益需要时，警察应当冲破一切可以冲破的束缚，义无反顾地去实现本阶级的政治目标。保持高度政治敏感，强化政治嗅觉，坚定维护国家政治稳定，是警务活动决策的首要准则。统治阶级的政治利益，在不同时期，内容会发生某些变化。比如，在抵御外侮的战争时期，维护主权、维护民族生存是最大的政治，警务活动的重心就是维护战时秩序，保证战争供给，一切为了战争的胜利。在我国现阶段，发展生产力、发展经济、增强综合国力是全党的工作重心，为经济建设创造稳定的政治环境和安定的社会环境，就成为了警务活动的重心。
无论警务活动的重心随形势变化而出现什么变化，它最终都是由"政治优先"原则派生的，是针对特定时期统治阶级的特定政治需要而产生的警务活动具体目标。具体目标可以随形势而变化，政治优先原则是永远不变的。如果偏离了这个原则，警察就改变了本质属性，它也就没有存在的必要。
二、国家优先原则
即国家利益优先。警察是国家机器的重要组成部分，它代表国家行使职权，因而在策划和实施各种警务活动时，必须把维护国家整体利益放在优先地位。在对外交往中不得损害本国家利益;当国际间利益同国家利益发生冲突时，应当坚决维护本国家利益，服从本国法律、政令和指挥。在国内活动中，当地区局部利益或地区间利益同国家整体利益发生冲突时，应当自觉维护国家整体利益，警察不能成为地区狭隘利益的保护者，更不能成为各地方的割据力量。
目前我国正处在由计划经济向市场经济转轨的阶段，国力尚不充裕而经济发展又不平衡，导致某些地方的局部利益同国家整体利益存在一些矛盾，而这些地区的、局部的利益可能同当地警察机关、警察个体的一些切身利益密切关联。警察机关如果不能实质上脱离地方利益的呵护，它履行法定职责的条件受到制约，那它就不会完全遵循警务活动的国家优先原则，这对于国家政权建设和法制建设是极不利的。我们应当解放思想，按照警察本质属性及依此确立的国家优先原则，实事求是地探索新形势下的警察管理体制。我认为"条块结合，块块为主"的体制，在高度计划经济时代是成功的，计划经济就是高度中央集权的基础。但在发展不平衡的市场经济条件下，原有的警察管理体制末必是最佳的。有些特殊的国家职能部门，如公安、安全部门等，可以逐渐探索一条强化上下级监督和制约，逐渐向"条条为主"过渡的管理体制，不仅对维护国家政令畅通是有利的，而且对强化系统的协作和监督也是有利的。
三、法律优先原则
法律是上升为国家意志的统治阶级意志。坚持法律优先，就是把本阶级的、党和国家的最高意志列为警务活动的首要目标。它包括坚决维护法律秩序和严格依法办事。
法律的实施需要国家强制力予以保障。警察是重要强制力量。维护社会法律秩序、保障国家法律的实施和法律目的的实现，是警察的核心职责。当国家的司法职能受到挑战或蔑视时，警察要责无旁贷地以强制手段维护司法秩序。比如保护法庭秩序、保护法官、检察官、律师的人身安全、保障司法判决的执行，都是重要的警务活动。当破坏法律秩序、干扰和阻碍法律实施的因素达到必须以暴力予以排除时，警察就应当发挥它的镇压职能。
警察机关是重要的执法机关，保护公民的人身权利和其它合法权益，打击犯罪活动是其重要的执法职能。在履行自己职务的活动中，必须模范地遵守国家法律法令，严格依照法律程序办事。为了保证警察本质职能的充分发挥，从有利于高效打击犯罪和有效维护社会安定的角度，应当尽快完善警察职能和权力的立法，在法定范围内强化执法力度。要从法律上扩大警务活动中的紧急处置权力，强化警察临场制敌与防卫机制。维护法律的严肃性，同时必须严格立法和修改程序，在法律修改、补充之前，任何警务活动都必须遵守法治原则。
四、纪律优先原则
警察是武装性质的国家治安行政力量，它具有很大的攻击性和强制力，它是一支准军事化的行政力量，代表国家行使着管理和镇压职能。警察机关要靠铁的纪律保证其依法行使职权，又要靠铁的纪律凝聚强大的战斗力。警察和警察机关应当把纪律看成自己的生命。在内部民主决策的基础上，实行高度集中的统一指挥。在警务活动中，下级服从上级命令，如认为命令不妥，可以通过正常途径向上级建议修改，但不允许擅自修改或不执行命令。当执行纪律与遵守法律在个别时候发生冲突时，为了维护警察机关铁的纪律，保证战斗力，防止因对法律理解和解释的不同而出现拒绝执行命令的自由主义现象发生，应当执行上级命令，其违法的责任由发出命令的上级承担，下级不承担因执行命令而违法的责任。
五、效率优先原则
效率是指单位时间的有效工作量。警务决策中的效率优先，主要是指警察机关的快速反应能力，在需要的时候，保证在很短时间内使自己职能作用有效发挥。
警察机关的性质和任务决定工它必须讲求高效率、高速度，这也是警察机关不同于其它行政机关的重要特征。
效率优先原则除了有快速反应的含义外，还有效益兼顾与摆位问题。效率是时间和效果间的关系，主要是时间概念；而效益是付出与效果的关系，即投入与产出的关系，是成本概念。效率与效益是对立统一的关系。其对立的一面是，要追求高效率，就可能在很短的时间内有人员、装备、资金的高密度投入，出现高消耗，它同以较小的代价换取较高的效益原则是矛盾的。从另一角度看，真正实现了高效率，及时维护了国家和人民的利益，尽快地遏制了事态扩大，减少实际损失，争得了人民的满意，同样就提高了效益，实现了效率与效益的统一。这种统一仅仅是低水平的统一，而真正高水平的统一应当是在保证高效率的前提下，以较小的代价换取较大的收益。有人用政治、社会效益冲淡经济效益，其实三者是一致的。经济是政治、意识的基础，而政治、意识又反作用于经济。效益最终都是经济的核算。只不过经济效益可以直接计算，而政治、社会效益是难以准确量化的。作为警务活动的决策者，要懂得效益分析，在使用警力、设备、资源上追求两个高效的统一。如果不能统一时，首先必须坚持高效率，以保证政治优先、国家优先原则的贯彻，不能片面强调效益而贻误战机。
六、司职优先原则
是指警务活动必须遵循法定的范围和方式进行，不得超越权限，滥用警力。它是由"法律优先"派生的。
国家机器由若干部分构成。整部机器的良性运转，要靠各部门职能作用的良性发挥。各司其职，各尽其贡，是对各职能部门的普遍要求。警务活动应当紧紧围绕自己的职责，这个职责应当是法律明确界定的。在警务活动决策时，不要超出职责范围，超出法定职责范围的活动属于非警务活动。滥用警力会严重损害警察机关的形象，而且也是一种严重的违法行为。
目前的鳖察职能泛化现象值得商榷。警察不是万能的，不是什么社会问题、群众什么困难都能解决的。警察作为国家武装性质的治安行政力量、国家机器的重要组成部分，其服务职能首先要建立在自己职责基础上。评价警务活动优劣也应当有个界定范围:即是否有效地履行了自己的法定职责，发挥了它应当发挥的功能，是否做到了为人民尽职尽责。请群众评价警察机关的政绩，首先要让群众了解警察机关的职责和办事的规章制度、应遵循的法律法规，就是要警务公开。群众要在这个范围内对警察机关予以评价，超越这个范围的评价是毫无意义的。现在出现的警察职能泛化现象是过分宣传造成的。它偏离了警察本质属性确立的根本任务和法定职责，一时期可以取得群众的赞许、表扬，但长此下去会产生两个严重弊病:一是警力疲惫，削弱自身法定职能;二是会误导公众对警察机关超限度的倚赖和奢望，产生新的矛盾，使警察成为社会矛盾的集中焦点。因此，警务活动必须把自己的法定职责放在首位。警务活动的具体内容很多，不仅有不同的规范，而且有不同的专业知识。各个部门都要在自己业务范围内成为专家，在此基础上提倡与鼓励不同警种间的配合、协作，其目的也在于更好地发挥各警种的职能作用。
（兰绍江）
(原载于天津《警察学研究》1999年第3期 本文作者:天津市政法管理干部学院
副院长，教授，法学硕士)




法官在审理具体案件时，必须严格依据现行法律作出判决，也就是要在三段论的框架下将援引的法律规则依据上述理念进行解释，而不能抽象地凭借某种理念对案件作出裁判，换言之，裁案的关键应该是司法观念，而不是其他，如果法官可以单纯地依据血缘关系的观念直接对特定案件作出认定，则意味着其他案件中也可以不考虑现行法律的规定，单纯依据一个常理判断，有违法律原则，直接依据常理作裁判要旨，显然是滥用自由裁量权，如此一来，人们就无法了解共同共有的法律标准和依据何在，法律的安定性和权威性也将受到损害。

【案情概要】关键词：拆迁被安置人、两户合用、共同共居

大刘与小敏系夫妻关系，阿文系大刘与小敏之子；英子系大刘之母亲。1988年以前，刘、敏一家人与英子曾分户居住某市某区北河沿大街两间平房。1988年刘、敏与英子居住的平房危改拆迁，根据拆迁安置方案，原计划分户分人口安置，后由于种种原因未能分户也未按人均居住面积安置，拆迁方将刘、敏一家与英子“合用安置在某市某区美后街65号一套房屋内，“使用面积仅为55.5平米，远远达不到人均居住面积”，英子代表刘、敏一家同公房管理部门续签承租合同。十四年来，刘、敏与英子一直居住生活在某市某区美后街65号三居室楼房，刘、敏缴纳各种费用及租金。全家人共同居住在成套房内不足十五平米的一间内拥挤不便，1994年刘、敏大刘的父亲去世后，阿文居住其中一小间，2011年阿文用此房准备结婚，大伟知道后未经任何人同意换锁抢占房屋，将物品放入，大伟认为系英子个人承租，让谁住谁就住，由此引发争执。刘、敏依据《物权法》请求依法确认诉争公房系英子与刘、敏一家的共同居住房，英子以共居人代表身份与公房管理部门订立承租合同。大伟有稳定的收入有固定的居所和家庭。英子没有为成年子女提供住房的义务，已成年及有固定收入的大伟也无权要求英子为其提供居所，英子未征得共居人的同意，将阿文用于结婚的房屋承诺大伟居住的行为无效，大伟应停止侵害，排除妨害。

【法理辩析】关键词：确定小前提时有违终审判决确认的法律事实：

1、初审不得改变终审确认的事实：
原审判决引述“1991年大伟及其两个女儿按知青政策搬入居住”，此项认定事实无任何依据。实际情况是：大伟从未在诉争房内居住过，并非按知青政策返京后搬入居住，大伟的两个女儿因他们夫妻不尽抚养义务，拆迁安置后的第四年才寄养到奶奶英子及叔叔大刘家，大伟的两个女儿仅仅是寄养，并非被拆迁安置人，也不是有赡抚养义务关系的家庭成员，无资格享有共居权；1991年大伟是按工作调动进京的，原审认定大伟“搬入居住”及“知青政策”调入两节明显违背客观事实。中级人民法院（2011）中民终字第1396号民事判决书经审理查明部分确认“拆迁单位因房屋尚未配套，对英子、大刘两户采取合用安置，为英子一家安置到上述房屋”，此处对“两户合用安置”即共同共居事实，业经已生效司法判决确认。
原审错误解读了终审认定的事实，原裁决第一项内容甩开刘、敏关于确认“共同共有关系”的诉求，遗漏当事人诉讼请求。中级人民法院（2011）中民终字第1396号民事判决认定的事实“大伟的女儿于1999年9月搬入该居室居住，大伟亦将自己的物品放入该居室内”，终审判决明确否定了（2011）民初字第0363号民事判决认定的“大伟居住”事实。但原审未能依据证据规定，把终审确认的事实曲解引述为“我院认定，大伟及其女儿居住使用105号内的一间居室”，“终审判决书确认了我院判决书查明的事实，并认定”，有违“严格司法”的基本原则。

出租人与承租人内部成员之间系两个不同的法律关系：

原审用未经质证的“有关人员的答复”作铺垫，表述“涉案双方均不持异议”，当事人之间争议焦点是“英子个人承租还是以户代表身份承租”，“英子未经共有权人同意的情况下是否有权单独允许非被拆迁安置人挤占共居房”，“有关人员”的说法视为“出租人”对承租户不作日常监管的意见，案件争议的法律关系发生在“承租户家庭成员内部与拟抢占共居房的外人之间”，与“出租人”没有实质关系。系争焦点是“承租户内部租户代表人是否有权不经共居人的同意随意让他人挤住”的问题，法庭没弄清楚法律关系及争点匆忙落判，有致命性错误。

“判”非所“诉”，未解争议：

原告递交法院的“民事起诉状”及“增加变更请求申请书”明确诉讼请求系“请求人民法院依法确认三原告系被告承租坐落于某市某区美后街65号三间公有住房的共同共居人，依法共同享有居住使用权”，意味着居住权是无争事实，仅要求确认三原告与英子系共同共居人，英子代表三原告与公房管理单位订立承租合同，英子系承租户代表身份，并非个人单独承租，原审“判非所诉”，改变原告的诉讼要求，曲解为“享有居住权”，刘、敏在此房实际居住十四年，一直承担着各种费用，居住权本无争议，无须裁判。原审制发没有实际意义、也不解决当事人争议的裁决，两次庭审仅仅走个过场，刘、敏主张的确认共同共有关系之诉未得到回应，增加当事人诉累。

【精准把握公平公正的价值理念】

刘、敏与英子对承租公房享有共同共居权，家庭共同共有法律关系被视作“一个钱袋”，未经共有人协议分割，任何共有人均不得单独擅自处分，法院也不能在未经共有人协商的情况下用“血缘常理”观点支持单方处分，以血缘常理为要旨的裁案思路让法律失效。
英子有权但不得单独处分，依据《合同法》五十一条规定，权利人的处分遇到共有关系时受共有人的权利制约限制，这是法律为保护共有人合法权益所做的明确规定，英子打算让大伟挤进来，侵害了刘、敏的合法权益，刘、敏不同意英子的作法，法庭应当依法权衡，从有利于梁?辰峄榈慕嵌瘸龇⒔?屑壑岛饬俊４笪霸谕饩幼∩?钊??嗄辏?芯幼》课荩?市泶笪白〗?矗?趾Π⑽牡木幼∪ǎ?圃旄?蟮拿?芫婪住?br> 1、《物权法》第九十三条、第九十七条（处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之以上的按份共有人或者全体共同共有人同意）、第一百零三条、第一百一十七条、第一百零五条；《民法通则》第七十八条、《民法通则若干问题意见》第88条、第89条；《合同法》第五十一条、第五十条（）明确规定了共有人之一“无权处分”。一审法院破天荒用“血缘关系”、“符合常理”为裁判要旨，违背“严格依法裁判”原则。
刘、敏明确提出“父母对有稳定收入、固定居所和家庭的成年子女，没有提供居住条件的义务”，“成年子女也没有权利要求父母提供住房”，原审违背法律原则，与东城法院此前多起关于“成年子女不得要求承租公房的父母为其提供居住条件”的司法判例相冲突。
2003年9月2日北京市高级人民法院对中级人民法院请示的刘士奎与刘鸿宇、刘毅财产权属纠纷案的答复：经研究认为，根据《城市公有住房管理规定》以及我国公有住房租赁、拆迁、出售的相关政策，承租、购买公有住房是国家分配给职工的一种社会福利，此种福利的享受人不仅包括承租人，还包括与其共同居住的家庭成员。引自北京市高级人民法院《审判工作规范》第148页 2、请示答复；关于“承租人无权单独处置公有房屋使用权”司法实践：公有房屋的承租人很多时候是家庭的代表，虽然由个人签订承租合同，但往往该公房中有权使用的有很多人。例如拆迁安置的公房，除了承租人外，拆迁中需要安置的人口都有权使用该套公房，承租人要处置该套公房的使用权，在一些情况下就要看其他使用人的意见。如果该套房屋的共同居住人在拆迁中享有一定的既得利益，那么承租人处分时就受到限制。没有征求使用人的同意，承租人就无权处分使用权，如果处分了，就会发生法律上的无权处分。法条依据：《合同法》第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《民法通则若干问题意见》第89条 共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。根据上海市房屋租赁条例第38条款规定，公房承租人处分其承租权的自由受共同居住人意思表示的限制，在未经共同居住人同意的情况下，从维护居住人生存利益角度出发，原则上应确认该行为无效。具体情况可分别处理，受让人未实际入住公房，未搬离公房的共同居住人有证据证明转让人未经其同意而转让该公房使用权，则该转让行为无效。《上海高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》沪高法民一【2004】44号 引自最高人民法院司法政策与指导案例（房地产卷）第255--256页。
2、依据《人民法院工作人员处分条例》第四十三条规定，故意违背事实和法律枉法裁判的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》规定，审判人员在审判工作中，故意违反与审判工作有关的法律、法规，应当承担违法审判责任。《法官职业道德基本准则》第九条规定　坚持以事实为根据，以法律为准绳，努力查明案件事实，准确把握法律精神，正确适用法律，避免主观臆断、滥用职权，确保案件裁判结果公平公正。《法官行为规范》第五十条规定，准确概括各方当事人争议的焦点；案件事实、法律关系较复杂的，应当在准确归纳争议焦点的基础上分段、分节叙述。准确分析说明各方当事人提交证据采信与否的理由以及被采信的证据能够证明的事实。

【思路偏颇则法理差之】

2月13日和3月1日两次庭审，主审采取三步审思路，刘、敏从中感觉到问题，原审在首次开庭前未审先问“部分共有人怎能诉权利人”，庭前提这样的问题，法庭已经从主观上限制否决原告关于物权保护诉讼主张的臆断。次开庭前法官向被告直接提问“你愿意让大伟居住吗”而没有询问被告对原告的起诉请求有什么答辩意见。由此引出的审理思路是“承租人”有权让谁住，谁就可以居住，先入为主，法官主观臆断导致庭审走过场。庭审质证中，法官依职权说有电话记录。用“有关人员”的答复推断承租人有权安置其他人居住。而原告与被告之间的争议核心问题是“大伟并非拆迁部门确定的被安置人”。根据《北京市公有房屋管理办法》规定，直管公房管理单位只有在原承租人外迁或去世时，针对承租人更名进行审查核准。公有住房承租人并非单独权利人，是共居家庭成员的承租代表人，这一点有政府关于公有住房承租配套的明确规定。刘、敏一家人起诉的是“物权保护纠纷”，大伟曾起诉的是“占有物返还纠纷”，原有判决确定的内容是返还原物，原判决对“物权保护纠纷不具既判力”，最高人民法院编著的《物权法条文理解与适用》（第711页），在“占有保护请求权”与“物权保护请求权”之间，应当根据物权优先的原则处理。占有保护请求权的基础是占有事实，不涉及占有物的权利归属问题。当“占有保护请求权”与“物权保护请求权”发生冲突时，最终应以物权大于或优于占有的法律原则做出裁决。