湖北省未成年人保护实施办法（1997年修正）
湖北省人大
湖北省未成年人保护实施办法（修正）
颁布单位:湖北省人大常委会
颁布时间:19971203
实施时间:19980101
内容分类:未成年人保护
题注:（１９９２年１１月３０日 湖北省第七届人民代表大会常务委员会第３０次会议通过 １９９７年１２月３日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第３１次会议修改）
目录:
第一章 总则
第二章 家庭和学校保护
第三章 社会保护
第四章 司法保护
第五章 奖励和处罚
第六章 附则
正文:
第一章 总则
第一条 为了维护未成年人的合法权益，保护未成年人健康成长，根据《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》），结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的未成年人，是指居住或进入本省境内的未满十八周岁的公民。
第三条 各级人民政府应加强领导，并采取组织措施，协调有关部门和团体做好未成年人保护工作。
第四条 全社会应当共同努力，为未成年人健康成长创造良好的环境和条件。对侵犯未成年人合法权益的行为应当及时制止并处理。 未成年人应当自尊、自爱、自律、自强，增强自我保护的意识和能力，抵制不良倾向的影响，努力学习，奋发向上，做有理想、有道德、有文化、有纪律的公民。
第二章 家庭和学校保护
第五条 父母或其他监护人，对未成年人应依法履行监护职责和抚养、教育义务，不得虐待、遗弃未成年人；不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人；没有监护措施，不得让未成年人分户独居。禁止溺婴、弃婴。发现溺婴、弃婴的，当地政府和有关部门要查明责任人，依法追究其法律责任。
第六条 不得允许和强迫未成年人结婚，禁止以未成年人换亲或以任何形式让未成年人当童养媳。对未成年人结婚的，婚姻登记机关应宣布婚姻无效，双方父母或其他监护人应负责监护其不再与对方同居。属强迫结婚的，应提请司法机关追究法律责任。
第七条 父母或其他监护人、学校教师，要以健康的思想、良好的行为和适当的方法教育、影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动。发现未成年人有下列行为之一者，应及时管教、制止、纠正：（一）吸烟、酗酒； （二）旷课、逃学、弃学、流浪或夜出不归； （三）赌博、盗窃、吸毒、卖淫； （四）斗殴以及携带公安机关明令管制的刀枪或其他可能致人严重伤害的器械和物品；（五）损坏公共财产和设施； （六）参与迷信活动和不正当娱乐活动； （七）组织、参加帮会等非法组织； （八）其他违法或违背社会公德的活动。
第八条 父母或者其他监护人、学校和社会其他人员，对受违法犯罪分子引诱、胁迫而无力摆脱的未成年人应予保护。已经或可能对未成年人的人身安全构成威胁、伤害时，应及时报告公安机关，采取必要的保护性措施。
第九条 父母或者其他监护人，以及学校的教职员，不得使正在接受义务教育的未成年人辍学、退学，也不得强行要求其转学。学生按规定退学注销学籍，必须报县级以上教育行政部门批准。对未完成规定年限义务教育的未成年人，学校不得非法强迫学生退学。
第十条 对体罚、变相体罚未成年学生或儿童和有其他侵害未成年人人身权利行为的教职员，学校、幼儿园（所）和教育行政部门应加强教育，经教育仍不悔改，不适宜在学校、幼儿园（所）工作的，应采取措施及时调离。造成严重后果的，应依法追究法律责任。
第十一条 学校、幼儿园（所）应对校舍和其他教育、教学设施定期进行安全检查，并按规定申请房产管理部门鉴定，发现有危及人身安全、健康的校舍和其他设施，不得让未成年人在其中活动，并应及时向主管部门报告，予以维修、改建、重建。
第十二条 家庭、学校及有关单位应对未成年人进行交通规则和其他安全教育。在未成年人集中出入较多的交通道口，公安交通部门应设置必要的交通安全保护设施和警戒识别标志。
第十三条 中小学应该根据学生年龄、身体等情况，组织学生参加适度的体力劳动，进行劳动技能教育，依照教学大纲安排学生参加必要的勤工俭学、社会实践活动，有关部门和单位应予以支持。占用上课时间组织中小学学生参加社会宣传和社会服务工作，须经上级教育行政部门批准。
第十四条 校办工厂和勤工俭学单位不得安排学生在有毒、有害、危险场所工作，也不得安排学生从事繁重体力劳动和加班加点。 校办工厂和勤工俭学单位组织学生参加生产性劳动，应付给学生适当的劳动报酬。未成年人因参加公益劳动发生意外伤亡的，组织者和受益单位应共同承担医疗、抚恤等责任。
第十五条 学校、幼儿园（所）除按国家规定收取费用外，禁止另立收费项目或提高收费标准，不得以罚款等方式惩罚未成年人。禁止学校、幼儿园（所）利用教学之便，强迫或变相强迫学生购买商品。教育行政部门应配合有关部门，对学校、幼儿园（所）执行上款规定的情况定期进行检查监督。
第三章 社会保护
第十六条 各级人民政府应将适合未成年人文化体育生活需要的活动场所和设施建设，纳入本地区社会发展的总体规划。 城镇青少年文化、体育活动阵地建设应当符合当地城镇建设规划，任何单位和个人不得以任何借口挤占供青少年活动的场地、设施。加强城镇青少年文化、体育活动阵地的管理，应当正确处理社会效益和经济效益的关系，防止片面追求经济利益。
第十七条 禁止任何单位或个人胁迫、引诱未成年人进行残忍、恐怖、色情等摧残身心健康的表演。 严禁任何组织和个人向未成年人出售、出租或以其他方式，传播内容反动和宣扬淫秽、暴力、凶杀、恐怖的图书、报刊、音像制品。一经发现，文化市场主管部门应会同有关部门严肃查处。
第十八条 营业性歌厅、舞厅、酒吧、夜总会、通宵电影院及其他不适宜对未成年人开放的文化娱乐场所，有关主管部门和经营者应当采取措施，设置明显的禁入标志，不得对未成年人开放。
第十九条 鼓励企业和科研单位组织研究、生产有益于未成年人身心健康的食品、用品、玩具或其他消费品。 专供婴幼儿的主、辅食品，必须符合国家制定的营养、卫生及包装标准。
第二十条 公安、教育等部门应共同配合，保障中小学、幼儿园（所）的正常秩序，制止和查处下列行为： （一）哄闹、干扰和破坏正常的教学秩序；（二）在学校、幼儿园（所）的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的室内吸烟，以及其他污染和破坏学校、幼儿园（所）学习和生活环境的行为； （三）其他影响学校、幼儿园（所）秩序的行为。
第二十一条 保护未成年人的肖像权、荣誉权。未经未成年人本人和监护人的许可，不得以营利为目的使用未成年人的肖像，不得非法剥夺未成年人的荣誉称号.
第二十二条 任何组织和个人不得披露未成年人的个人隐私。对披露未成年人的个人隐私，造成不良后果的，应依法追究责任。禁止诽谤、殴打未成年人或剥夺未成年人的人身自由。对拐卖、拐骗、绑架未成年人的，依法从严惩处。对被拐卖、拐骗、绑架的未成年人，有关部门应做好解救工作。
第二十三条 各级人民政府和有关部门应加强社会福利建设，妥善解决有残疾的未成年人的学习、生活、医疗等问题。鼓励企业事业单位、社会团体和个人兴办有残疾的未成年人福利事业。各级人民政府、企业事业单位、社会团体和基层群众自治组织，应积极为有一定劳动能力的已满十六周岁的有残疾的未成年人创造就业的条件。
第二十四条 已完成义务教育不再升学的未成年人，应组织他们接受职业技术教育、培训。当地政府和有关部门应积极创造条件，广开就业门路，使他们尽快就业。凡符合就业条件的女性未成年人，在就业和劳动报酬方面享有同男性平等的权利。
第四章 司法保护
第二十五条 各级人民政府、司法机关、学校、家庭和有关单位，要切实做好未成年人的违法犯罪预防和矫治工作，坚持教育为主、惩罚为辅的方针，教育、感化、挽救违法的未成年人。
第二十六条 对违法犯罪未成年人采取下列方法矫治：（一）有轻微违法行为的未成年人，由所在学校、单位、居民委员会、村民委员会、当地派出所或群众治保组织与其监护人共同进行规劝和教育； （二）十二周岁以上不满十八周岁具有违法和轻微犯罪行为屡教不改的未成年人，需送工读学校就读的，应按有关规定办理手续。（三）已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教，必要时，也可由政府收容教养。
第二十七条 公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人违法犯罪案件，应采取适合未成年人身心特点的方式、方法，一般不得使用械具。对拘留、逮捕、收容审查、劳动教养和劳动改造的未成年人，应同羁押或服刑的成年人分押、分管、分教。
第二十八条 各级人民法院可设立未成年人法庭，审理涉及未成年人的犯罪案件。公安机关、人民检察院也可设立专门机构或确定专人办理未成年人案件。
第二十九条 公安机关、人民检察院、人民法院、劳动教养所和少年犯管教所，应当尊重违法犯罪的未成年人的人格尊严，保障他们的合法权益。对违法犯罪的未成年人采取多种形式进行教育，开展帮教和转化工作。家庭、学校及有关单位有责任配合做好违法犯罪未成年人的教育挽救工作。
第三十条 保护未成年人继承、接受赠予或以其他合法方式获得财产的权利。 婚姻登记机关办理离婚登记，人民法院审理离婚案件和财产纠纷案件，应维护未成年人的合法权益，保护未成年人受抚养和受教育的权利以及财产权。在确定未成年人随父或随母生活时，对十周岁以上的有识别能力的子女，应当尊重其本人的意愿。
第三十一条 劳改、劳教单位对正在服刑和接受劳动教养、收容教养的未成年人，应当加强管理教育和思想改造工作，组织他们参加力所能及的劳动，参加文化技术学习，并根据社会需要，进行定向培训，为他们刑满释放或解除劳动教养后就学、就业创造条件。学校、企业事业单位和劳动行政部门应维护被人民检察院免予起诉、人民法院免除刑事处罚或者宣告缓刑，以及被解除收容教养或刑满释放的未成年的复学、升学、就业的权利，任何单位和个人不得歧视。
第五章 奖励和处罚
第三十二条 有下列情况之一的单位和个人，由各级人民政府或有关部门、单位给予表彰和奖励：（一）从事未成年人教育保护工作，成绩显著的； （二）创作出有利于未成年人健康成长的优秀作品的； （三）教育、挽救违法犯罪未成年人事迹突出的； （四）与侵犯未成年人合法权益行为作斗争表现突出的。（五）其他对未成年人保护事业贡献较大的。
第三十三条 凡违反《未成年人保护法》和本办法的，除按照《未成年人保护法》第六章的规定分别承担民事责任、行政责任和刑事责任外，有下列行为之一的，应按相应处罚办法处理：（一）遗弃未成年人的，责令责任人领回被遗弃者，依法履行抚养、教育责任，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 （二）营业性舞厅等不适宜未成年人活动的场所对未成年人开放的，由文化市场主管部门责令改正，屡教不改的，按《湖北省文化市场管理暂行条例》的规定处罚。（三）向未成年人提供食品不符合食品卫生规定，按违反食品卫生法的有关规定处罚。 （四）以泄露未成年人隐私等方式侵犯未成年人名誉权的，应赔偿损失。情节严重，造成严重后果的，应依法追究刑事责任。（五）侵犯未成年人肖像权的，应赔偿损失，以营利为目的非法使用未成年人肖像的，应没收非法所得。 （六）父母拒不履行抚养义务的，其所在单位或居民委员会、村民委员会可从其收入中扣缴应付抚养费，也可通过法院拍卖其财产充抵抚养费。情节恶劣的，依法追究刑事责任。（七）胁迫、诱骗未成年人进行残忍、恐怖、色情表演的，应立即制止、情节严重的，公安、工商、文化等行政部门应按其职责分别责令停业整顿，并对直接责任人予以治安处罚。（八）哄闹、干扰、破坏教学秩序的，由公安机关给予治安处罚。
第三十四条 未成年人合法权益受到侵害时，当事人有权直接或通过监护人向侵权人所在单位及其上级主管部门、侵权行为发生地的公安机关、未成年人保护机构投诉或请求保护，也可以依法向人民法院提起诉讼。
第三十五条 接到举报、投诉侵犯未成年人合法权益案件的部门应予以受理，不得推诿。受理部门在接到举报、投诉之日起三十日内作出处理，重大复杂案件可延长十五天。法律、法规另有规定的除外。 处理决定应及时通知举报人、投诉人、被害人及其父母或者其他监护人。
第三十六条 当事人对依照本办法作出的行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，向上一级行政机关申请复议或向人民法院起诉。
第三十七条 第六章 附则
第三十八条 本办法具体应用问题由省人民政府负责解释。
本办法自１９９３年１月１日起施行。
从一案例窥视行政法的几个小问题
牟玲玲
内容提要：随着中国法治的逐步建立，经济的发展，政府职能正在逐步由管制转向服务，但人们同行政机关打交道的几率仍然很高。随着人们法律宣传的深入，无论是行政相对人，还是行政机关的公务人员通过法律维护自身合法权益的意识都在争强，但随之一些争议也浮出水面，这就需要我们加强各方面的探讨。本文因此诞生。本文主要探讨了与此案例有关的行政行为，职务行为，法律适用等问题。
关键词：行政行为 违法 职务行为 法律适用
案例介绍：
1990年4月8日晚8时许，某港公安局复兴码头派出所民警吴某在所属管辖区域的八号码头巡逻时，发现江苏海门“平山一号”民船准备卸货，便上前制止，经查询得知，该船未办卸货手续。船主称在场的航运公安局工纠队队员邹某已收其管理费，但未开收据。这在船上查看船民的邹某却让船主卸货，声称“有事我负责”。当时未佩带工纠队的标志，吴某要其出示证件并讲清收取装卸费的问题，均遭邹某拒绝。吴某要船主交验航运薄，邹某出面阻挠。为此吴某拉邹某去派出所讲清问题，邹不从，两者发生推拉。吴某随即向服务总值班何某报告。何某到码头时邹某已回工纠队办公室，就同吴某赶过去，要邹某同去派出所，邹某不从。何某便回派出所拿了一副拇指铐和一支超高压式电击器，带了两个民警，再次要邹某去派出所。当邹某拒绝后，何某、吴某强行给其套上了拇指铐，在此过程中因邹某挣扎何某对其使用了电击器（经法医鉴定，造成轻微伤害），并将邹某带回了复兴码头派出所。
事情发生后，某市某区公安分局以违反《中华人民共和国治安管理条例》第22条的第1项“殴打他人，造成轻微伤害”为由，对吴某、邹某分别作出警告、拘留的行政处罚。吴某、何某不服，在法定期间内向某市公安局提出申诉。该市公安局改变定性为“非法限制他人人身自由”维持原裁决处罚。吴某、何某仍不服，向某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚裁决。
法院在审理此案中，对何某、吴某的行为是不是职务行为，应适用什么样的法律法规进行处理的问题上，存在不同意见。第一种认为，吴某、何某的行为不是职务行为。其理由是治安民警的职责是维护社会治安，管理的对象是危害社会治安的违法犯罪分子，邹某在当晚没有行使危害社会治安的行为，民警不该管，管了就是超越民警职权范围超越或违背基本职责的行为不是职务行为。第二种意见认为，吴某、何某的行为是职务行为。理由是，职务行为是国家行政机关的工作人员以行政机关的名义所为的行为。职务行为所依据的是国家行政权。国家行政管理权在内容和形式上具有法定性。本案民警吴某是某市某港公安局复兴派出所当晚的值班民警，其在所属辖区内巡逻警戒。该码头按规定当晚无卸货任务，装卸公司也无人值班，吴某在值班时发现民船，查询其卸货手续，是履行港口执勤民警的职责。当工纠队员出面干涉时，吴某要求出示证件，说清收取管理费的问题，是基于吴某要弄清批准卸货的原因，邹某应积极配合。
提问：
吴某、何某的行为具有明显的执行职务的特征，但也存在明显的违法之处，违法的履行职务的行为是否是执行职务的行为？这是此案的焦点，也是判断是否是职务行为是经常引发争论之点。请根据行政法原理分析、回答。
（以上原文引自：《行政法教学案例》 张树义 主编 中国政法大学出版社1999年版 第70页）
笔者在认真分析上述案例的基础上认为此案牵扯到如下几个问题：1、吴某、何某的行为是否属于职务行为；2、违法履行职务的行为是否属于行政行为；3、某市某区公安分局对吴某、何某二人依据《中华人民共和国治安管理条例》进行行政处罚是否恰当（或言，该适用什么法律）.在下文中，笔者将主要从这几方面进行分析。
正文：
一、吴某、何某的行为是否属于职务行为
（一）行政行为的概念及特征
所谓行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。
具体而言，其有如下四个要素：1、主体要素。行政行为必须是行政主体所为的行为。行政主体包括行政机关及法律法规授权的组织。值得注意的是，并非所有的行政机关都是行政主体，还要充分考虑行政主体的范围和主体要求。2、职权要素。职权是行政行为的内核，行政行为是行政职权的外化。如果具有主体资格，但该行为不包含职权的运用，也不是行政行为。3、法律要素。行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义、产生法律效果的行为是指对他人的权利义务产生影响的行为。4、外部要素。其实行政行为就是外部行为，此处旨在强调对内部事务的组织、管理不是行政行为。任何行政行为都需具有以上要件，缺一不可。
那么，行政行为又具有哪些特征呢？
1、执行性，即具有鲜明的执行法律的特征。行政主体必须依据相应的行政法律规范的具体规定处理公共事务，而不能单纯的由行使权力，实现行政主体的单方面意志角度出发。（1）而在紧急行政中执行性更为突出，但不能忽视相对人的了解权等民主权利。
2、单方性。行政行为一般表现为行政机关依法依照自己单方意志作出决定的行为，不需要行政相对人的同意或认可。依职权的行政行为的单方性表现得尤为明显。依职权的行政行为是指行政机关主动行使行政权力而作出的行政行为。
3、裁量性。法律不可能对行政管理规定的事无巨细，所以法律上一般赋予行政机关一定程度和范围内的自由裁量权，由行政机关在法律规定的范围和幅度内，自行决定处理问题，作出行政行为。认识到行政行为的一定的主观性，是考察行政行为是否合理的基础。
4、公益性。目的上行使行为是为了国家和社会公共利益。正是基于此才赋予行政主体以行政优益权，即可按单方意思表示构成行政法律关系。行政主体及公务员在执行公务时，享有职务上的便利，并要求行政相对人履行协助义务。（2）
5、主动性。其实这一性质已在其单方性中有所包含，但此处再次提出笔者认为有其独立的意义。他有多层含义如：行政主体一定程度上要依靠自己对法律法规的理解，自己对社会生活的分析和判断，决定是否实施行政行为，实施何种行政行为；再如，行政主体作出行政行为追求的是一种与自己意思表示一致的管理效果，因此必须对其负责，不论是合法行为还是违法行为。（3）
（二）职务行为
通过以上的介绍我们基本上可以了解到底什么样的行为才属于行政行为。那么吴某、何某的行为到底是否属于职务行为呢，这还要看其二人的行为是否在职权范围内。
《中华人民共和国人民警察法》（全国人大常委会于1995-02-28颁布实施）第二条规定“ 人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第六条规定“ 公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；…（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；…”依据《中华人民共和国人民警察法》制定的人民警察在巡逻执勤中的相关规定第四条 “人民警察在巡逻执勤中履行以下职责：（一）维护警区内的治安秩序；（二）预防和制止违反治安管理的行为；…（八）制止妨碍国家工作人员依法执行职务的行为；…”
由上述法规我们可以看出吴某何某的行为属于职务行为。因为二人的行为都是以各自代表的行政机关的名义作出的，而二人又是该行政机关的工作人员，并且是在工作期间作出的行为，这都符合行政行为的条件。
具体如下：本案民警吴某是某市某港公安局复兴派出所当晚的值班民警，其在所属辖区内巡逻警戒。而该码头按规定当晚无卸货任务，装卸公司也无人值班。吴某在值班时发现民船应当查询其卸货手续，是履行港口执勤民警的职责。而此时未佩带工纠队的标志邹某出面干涉，吴某要求出示证件，并说清收取管理费的问题，这是基于吴某要弄清批准卸货的原因，邹某应积极配合，但邹某却不从，这在一定程度上属于妨碍执行公务的行为。而何某是当晚服务总值班人，接到吴某的报告后理应予以协助处理突发情况，这也属于职务要求。
二、违法履行职务的行为是否属于行政行为
笔者认为履行职务时是否违法不属于判断是否是行政行为的要素之一，这从前文中对行政行为的概念介绍中可看出。
由于诸多原因的作用，行政行为难免出现违法之处。根据行政行为确定性的要求，违法行政行为原则上是有效的，未经有权机关依法撤销或确认其无效前，任何人不能否认其效力。这就是说，违法行政行为在未被撤销，或确定为无效之前仍为行政行为。与此同时应注意到并非所有的违法行政行为都可能被撤销或确定为无效，如一些不能改变的事实违法行为。笔者认为对此类行为只能肯定其行政行为的性质，然后采取补救措施，如当事人可就行政侵权行为向相应的行政监察部门申诉，或向其上一级行政机关/设置的专门机构申诉，或向人民法院起诉 。
再者，如果说违法的就不是行政行为，那不就成了行政机关为自己的错误找借口了么，国家赔偿又有何用。
三、适用法律问题
根据以上论述吴某、何某的行为是违法的职务行为，而某市某区公安分局与吴某、何某之间是相隶属的关系，所以某市某区公安分局依据《中华人民共和国治安管理条例》以“非法限制他人人身自由”定性作出行政处罚属于适用法律不正确。
具体分析如下：行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。从此定义可看出其适用对象是实施了违法行为的，应受处罚的行政相对人。即行政处罚是一种外部行为，不适用内部关系。而何某，吴某与某市某区公安分局之间是内部隶属或行政机关与其组成成员之间的内部关系。
根据《中华人民共和国人民警察法》第七章 法律责任 第四十八条规定“ 人民警察有本法第二十二条所列行为之一的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者认为吴某、何某的行为属于其第二十二条 人民警察不得有下列行为中的“（五）非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；（七）殴打他人或者唆使他人打人；”的规定。同时，经法医鉴定，邹某只是轻微伤害，，其病不能构成刑事犯罪。
综上所述，对吴某、何某只能进行行政处分（“行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。” 《中华人民共和国人民警察法》第四十八条）
参考文献
（1）《行政法与行政诉讼法学》 张树义 主编 高等教育出版社 2003年版
